Õiguskantsleri hinnang.

Õiguskantsleri hinnang põhiõiguslikele küsimustele

3.3. Välisõhus leviva lõhna, müra ja tolmuga seonduvad põhiõiguslikud küsimused

Leviv hais tekitab inimestel teadmatust ja irratsionaalset hirmu võimalikust tervise kahjustusest. Kas ained, mis haisu põhjustavad, on ka mürgised? Kas peaks hoidma aknaid kinni? Kes müra või haisu põhjustab? Nende küsimuste esitamisel ei suuda aga inimene enam nautida enda kodu- ja pereväärtusi. Halvemal juhul võivad välisõhu kaudu levivad mõjutused kaasa tuua ka terviseprobleeme.
Rahvusvahelise Terviseorganisatsiooni 2004. aasta raport Euroopa õhusaastatuse kohta algab sõnadega, et piiramatu ja vaba ligipääs aktsepteeritava kvaliteediga puhtale õhule on inimese põhivajadus ja õigus.176 Põhiseadus ei näe sellist õigust ette, kuid PS § 10 ütleb, et „[k]äesolevas peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused ei välista muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele”. Põhiseadus kaitseb küll sõnaselgelt isiku elu ja tervist (vastavalt § 16 ja § 28 lg 1) ning õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele (§ 26). Viimast õigust on Euroopa Inimõiguste Kohus käsitlenud välisõhu kaitse kaasustes kui peamiselt riivatavat õigust.

3.3.1. Välisõhu kaitse rahvusvaheline tasand

Riikide kogukonda huvitavad ja panevad tegutsema ühised väärtused. Järjest enam räägitakse atmosfääri ja avamere reostusest, globaalsest soojenemisest või osoonikihi vähenemisest. Need on riikideülesed väärtused. Nii nagu ei tunne keskkond riigipiire, ei tunne seda ka saastatus.
Keskkonnaõigus kui eraldiseisev õigusharu on saanud alguse 1970. aastatel, kuigi põhimõtted ja reeglid, millele ta suuresti toetub, tulenevad juba varasemast ajast, eelkõige rahvusvahelisest õigusest.

3.3.2. Välisõhu kaitse Euroopa Liidu tasand

Alates 1973. aastast on Euroopa Liit vastu võtnud keskkonnaprogramme. 2002. aastal võeti vastu juba kuues sellesarnane tegevuskava.
Euroopa Parlamendi ja Euroopa Nõukogu otsusega 1600/2002/EC kehtestatud Euroopa Liidu kuues keskkonnakaitse programm 2002–2012 seab prioriteetseteks valdkondadeks kliimamuutuse ja keskkonna seoses inimese tervise ning elukvaliteediga. Nimetatud otsuse artiklist 7 tulenevad järgmised eesmärgid:
• saavutada õhu kvaliteet, mis ei põhjustaks negatiivset mõju ja ohtu inimese tervisele ja keskkonnale;
• oluliselt vähendada müra, sh liiklusmüra, mis põhjustab teaduslike uurimuste andmeil kahjustusi inimese tervisele.

3.3.3. Välisõhu kaitse siseriiklik ehk Eesti tasand

Eesti Vabariik on alates 01.05.2004 Euroopa Liidu liige. Eesti välisõhu kaitse seadus (edaspidi VÕKS) võeti vastu 05.05.2004 ning selle põhieesmärgiks on välisõhu kvaliteedi säilitamine piirkondades, kus see on hea, ja välisõhu kvaliteedi parandamine piirkondades, kus see ei vasta seaduses sätestatud nõuetele.

Välisõhu füüsikaline mõjutamine on mõjutamine müra, ioniseeriva ning ioniseeriva toimeta kiirguse, infra- ja ultraheliga.
Välisõhu kaitse seadus eristab liikuvaid ehk püsiva asukohata saasteallikaid, mis samal ajal saasteainete välisõhku eraldamisega võib vahetada asukohta ning paikseid, mis on püsiva asukohaga, kaasa arvatud teatud aja tagant teisaldatav saasteallikas, või ühel tootmisterritooriumil asuvate saasteallikate gruppe.

3.3.4. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika

Euroopa Inimõiguste Kohus on tänaseks kujundanud keskkonnaalaste põhiõiguste kaitse teooria. Esimeseks ja ehk ka kõige olulisemaks kaasuseks võib pidada otsust asjas Lopez Ostra vs. Hispaania.179
Lopez Ostra leidis kaebuses, et Hispaania Kuningriik ei ole täitnud enda kohustusi Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi EIÕK) artikli 8 alusel ja jättis kaebaja kaitseta jäätmekäitlusjaamast lähtuva haisu, müra ja heitgaaside eest180.
Kohus leidis, et Hispaania Kuningriik ei suutnud reageerida piisavalt tõhusalt tekkinud ohule ja võttis seisukoha, et „[o]ma iseloomult võib tõsine keskkonnasaastatus mõjutada isiku heaolu ja takistada tal nautimast enda kodu nii, et see mõjutab tema õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele, seejuures ei pruugi saastatus tõsiselt ohustada inimese tervist.“181
Lopez Ostra vs. Hispaania kaasuses väljendatud seisukohta kordas kohus hiljem Guerra vs. Itaalia kaasuses.182 Viimases saastatusest põhjustatud perekonnaelu rikkumise kaasuses Fadeyeva vs. Venemaa leidis kohus, et riigi tegematajätmine seisnes suutmatuses tagada alumiiniumitehase tegevuse vastavus kehtestatud piirväärtustele. Seejuures ei suutnud kaebaja tõendada, et tal oleks saasteainetest ja mürast tekkinud tervisekahjustust. Kohus pidas kaudseid tõendeid piisavaks, et tervisekahjustused oleksid sellistel juhtudel võimalikud ja leidis, et Venemaa on rikkunud EIÕK artiklit 8.
Tsiteeritud kaasuste puhul oli tegemist lisaks mürale ka keemiliste ainete mõjuga, kuid kaasuses Moreno Gomez vs. Hispaania183 leidis kohus artikli 8 rikkumise ka ainult müra puhul.
Kaebaja Pilar Moreno Gomez elas üle 20 aasta Valencia ööklubide piirkonnas, kus ta öösiti pidi kannatama piirmäärast lubatud kõrgema müra taset. Kohus leidis, et kuna Valencia linnavalitsus ei ole suutnud võtta kasutusele meetmeid, mis sunniksid ettevõtjaid järgima müra piirmäära, siis on Hispaania Kuningriik rikkunud kaebaja õigust perekonna ja kodu puutumatusele.
Euroopa Inimõiguste Kohus on seega mitmes lahendis leidnud, et müra ja saastatus võivad mõjutada isiku pereelu ja kodu puutumatust ning kui riik ei suuda võtta kasutusele kohaseid meetmeid, siis on võimalik ka EIÕK artikli 8 rikkumine. Arvestades asjaolu, et Euroopa Inimõiguste Kohus ei nõua kaebajal tervisekahjustuse olemasolu, seatakse suurem vastutus riigile. See on iseenesest kooskõlas ettevaatuspõhimõttega, st me ei pea ootama kahjustuse tekkimist, vaid peame hakkama tegutsema varem. Kohtu retoorikast saab järeldada ka seda, et oluline ei ole, kas saastaja on avalik- või eraõiguslik isik. Kohtu lahendite valguses tuleb hinnata, kas ka Eestis on tagatud isiku õigus privaatsusele ja kodu puutumatusele.

3.3.5. Õiguskantsleri menetlustest ilmnenud probleemid asutuste pädevusega seoses välisõhuga

Õiguskantslerile saadeti 2005. aastal kolm avaldust, mis puudutasid välisõhu küsimusi. Nendest kaks käsitlesid probleeme välisõhuga Lasnamäel ja Paldiskis ning üks avaldus oli seoses vabaõhuürituse toimumisega Elvas. Võrreldes ajakirjanduses ilmunud probleemipüstitustega ei ole õiguskantslerile laekunud avalduste arv suur.

3.3.5.1. Õhuseire Lasnamäe linnaosa näitel

Tallinna Lasnamäe elamurajooni ehitust alustati 1960. aastatel. Lasnamäe võib jagada kaheks osaks – elamupiirkond ja tööstuspiirkond, mida eraldab Tallinn-Peterburi maantee. Rahvaarvult on Lasnamäe seitsmest Tallinna linnaosast kõige suurem – 2005. aasta seisuga elas seal 114 257 elanikku.184 Lasnamäe elurajooni ümbritsevad mitmed paiksed saasteallikad – Tallinna lennujaam, Iru elektrijaam, Väo karjäär ja Tallinn-Peterburi maantee. Peamised mõjutegurid on müra ja tolm, mis tulenevad transpordist ning eelkõige Väo karjäärist.

3.3.5.2. Pädevusega seonduv probleem vabaõhu ürituste toimumisel

Õiguskantslerile laekus 2005. aastal avaldus seoses müratasemega vabaõhuüritusel. Avaldaja väitis, et vabaõhuürituselt lähtunud müra ei lasknud tal öösel magada, mistõttu pidi ta ajutiselt kodunt välja kolima.
Välisõhus levivat müra reguleerivad välisõhu kaitse ja rahvatervise seadus. Rahvatervise seaduse § 4 p 13 sätestab elukeskkonna- ja tervisekaitse põhinõuded, mille puhul müratase ei tohi esile kutsuda tervisehäireid ning peab vastama puhke- ja olmetingimustele kehtestatud nõuetele. VÕKS § 135 lg 1 sätestab, et välisõhus leviva müra üle teostab järelevalvet Tervisekaitseinspektsioon.
Sotsiaalministri 04.03.2002 määruse nr 42 § 5 lg 6 punkti 3 kohaselt võib üksikute, kohaliku omavalitsusega kooskõlastatud spordi- ja meelelahutusürituste korral müra piirtase olla 10 dB(A) võrra tavaliselt suurem. Menetluse käigus tõusetus küsimus, kas isikul on tõhus võimalus lasta kontrollida mürataset vabaõhuüritusel. Seejuures puutuvad võimalike müraprobleemidega kokku kolm organit, lisaks Tervisekaitseinspektsioonile ka kohalik omavalitsus kui loa väljastaja ja politsei kui avaliku korra tagaja.
Käsitletud menetlus tõi esile vajaduse võtta kasutusele ennetavaid meetmeid kohaliku omavalitsuse, politsei ja Tervisekaitseinspektsiooni koostöös. Tehtud ettepanekutega nõustusid ka asjakohased organid.

3.3.5.3. Välisõhu kaitse seadus ja ettevaatuspõhimõte

Ühe näitena näeb Euroopa Liidu välisõhu raamdirektiiv ette juhise, mille järgi tuleb hinnata kasutusele võetavate saasteainete mõju. Hindama peab mõju võimalikkust, suurust ja sagedust; inimese tervise ja kogu keskkonna puhul tuleb erilist tähelepanu pöörata pöördumatule mõjule;

Ettevaatuspõhimõttel ei ole ainult õiguslik külg, vaid tal on ka inimlik ja väärtushinnanguline pool, mille kaudu on võimalik rakendada erinevaid meetmeid inimeste tervise ja heaolu kaitseks.

3.3.6. Kokkuvõte

Tuleb täpsemalt sätestada riigi ja kohaliku omavalitsuse kohustused, vastasel juhul võivad jääda isikute õigused tagamata. Ebaselgusest ei pruugi küll tekkida isikutele otsest tervislikku või varalist kahju, kuid Euroopa Inimõiguste Kohtu tsiteeritud seisukohti arvesse võttes ei olegi selline otsene kahju vajalik, et rikutaks isiku õigust eraelule. Rikkumise lävi on madalamale lastud ja peetakse oluliseks, et riik võtaks kasutusele ennetavaid meetmeid.
Samuti on vajalik sätestada seaduses ettevaatuspõhimõtte süstemaatilise rakendamise alused. Tuleb veel kord rõhutada Euroopa Kohtu seisukohta, et ettevaatuspõhimõte on Euroopa Liidu aluspõhimõte, mida on eriti rangelt rakendatud tervisekaitsega seonduvates kaasustes, millega on seotud ka välisõhu kaitse.